建筑施工安全生产许可证的影响与评估

国务院以第397号令发布《安全生产许可证条例》，确立了建筑施工企业安全生产许可证制度，这是建筑业安全生产管理的一件大事，标志着建筑施工安全法律法规的进一步完善。建筑施工安全生产许可证是一种市场准入条件，也是政府依法行政的具体行为。对建筑业实行市场准入对于政府依法加强对安全生产的监管，提高高危行业的市场准入门槛，对于督促建筑企业加强安全生产管理，加大安全投入、改善安全生产条件、提高安全标准，促进安全生产状况的根本好转，具有重大的现实意义。如何促进企业的安全管理模式、管理体制和管理机制的不断完善，如何确保建筑业安全生产管理水平的不断提高，促进行业的健康发展，将是今后一个阶段我们面临的新问题。

本文讨论重点：建筑施工安全生产许可证制度的实施对建筑业的影响；如何将安全生产许可制度与建筑业的管理紧密结合。

一、我市建筑业安全生产管理的现状

近几年来，随着全市经济社会和城市建设的迅猛发展，我市建筑业总体实力增长较快。2004年全市共完成建筑业产值227亿元，同比增长20.7%，占全市GDP的10.5％，增加值达到147.3亿元；实现利税总额14.5亿元，增长26.1%；施工面积累计3200万平方米，同比增长11.2%；全员劳动生产率人均7.83万元，同比增长10.3%。在全国安全生产形势比较严峻的大背景下，我市建筑施工安全生产继续保持了平稳的发展态势，百亿元施工产值死亡率为2.09，远远低于国家规定的控制指标，我市在全面加强安全监管的同时，突出加强了塔吊、脚手架、深基坑、围挡墙等危险源的专项治理，收到了很好效果。

虽然我市建筑业发展水平较高，潜力很大，但是应该看到目前我市建筑业的安全生产面临的问题也十分突出，主要表现在以下几个方面：

一是建筑行业安全生产方面的市场准入门槛低。相当一部分基础薄弱、安全生产条件差、安全生产能力弱的小企业进入了建筑领域，在一定程度上加重了建筑行业安全生产基础脆弱的现实。安生生产自保体系难以正常地从事建筑行业、安全生产能力差的企业，资本、技术、人力资源等重要的生产要素难以适应激烈的市场竞争，而为了在市场竞争中获得更多的份额，瓜分到更多的蛋糕，就必然要加快资本积累的速度，对投资回报心情迫切。在这一简单市场活动中，垫资建设、违法转包、分包的行为就会发生，到了生产过程中就会千方百计地减少安全投入，或者挪用安全费用，把生产成本降到最低。不发生事故是侥幸，发生事故是必然。从安全事故分析来看基本是这样一种模式。可以讲，安全生产门槛低是导致事故频发的主要原因。

二是建筑业总体素质不高，核心竞争力不强。建筑业的竞争，关键是科技的竞争、人才的竞争。目前，我市建筑业企业大多仍停留在传统阶段，全员劳动生产率、技术装备率较低，主要是靠大量的人力物力投入维持经济增长。据统计，美国1997年的劳动生产率已经达到6.8万美元，我市2003年的劳动生产率仅为7.1万元人民币，占美国1997年的1/8。从人才方面看，目前全市项目经理总数8300人，而一级项目经理只有600人；全市基层作业从业人员20万人，而高级技工仅有2000人。

三是企业安全生产工作基础薄弱。随着社会主义市场经济的发展，各种经济成分尤其是三资企业、私营企业、乡镇企业和个体经济组织大量产生，特别是近年来建筑业企业加快了改革步伐，通过租赁、改制、改组等多种形式，部分集体企业、国有企业实际上已为民营或被个体承包。大量非国有制企业的产生和企业经营方式的改变，加之我国安全生产法律法规体系以及管理和监察体制不健全，使原有的安全管理体系受到冲击，甚至不复存在，安全生产工作受到很大影响。如一些私营个体企业和改制后的国有集体企业呈现无主管部门、无工会组织、内部管理不规范的现象，企业法人或经营者法律观念淡薄，对国家安全生产法律法规知识知之甚少，有的企业管理人员干脆将安全管理机构与其他部门合并，安全管理人员身兼数职，使安全管理处于失控状态。

四是职工缺乏必要的安全生产意识。相当多的企业出于降低生产成本的考虑大量使用文化素质较低的农民工、外来工，同时有的企业对新工人也没有进行正规的就业前培训，这些工人的安全生产能力和自我保护意识都很差，往往既是事故的肇事者，也是受害者。

五是建筑业90％以上的职工来自农村，由于工作场所的不固定性，企业对人员的流动缺乏规范有效的制约措施，难于对职工开展全面系统的培训工作。

二、实施建筑施工安全生产许可证制度对建筑业的影响

推行安全生产许可证制度要从贯彻以人为本、执政为民的思想高度，从政府工作适应社会主义市场经济体制发展要求，坚持统筹经济社会协调发展要求的高度，从政府转变职能、依法强化市场监管的高度，充分认识实施安全生产许可证制度的重要意义。建筑业实行安全生产许可证制度，是一项重要的战略性工程。《安全生产许可证条例》是第一部有关安全生产行政许可的行政法规，实行安全生产许可证制度，目的是把不符合安全生产条件的企业排除在生产经营活动之外，堵住源头，预防和减少伤亡事故，实现安全生产工作从被动防范向源头管理转变，从事后查处向强化基础工作转变。

总的来说，通过安全生产许可证的审查工作，对我市的安全生产工作起到了积极的推动作用。

一是进一步贯彻落实了二是促进企业改善安全生产条件，提高安全管理水平。实行安全生产许可证制度，建筑施工企业必须依法取得安全生产许可证之后方可从事生产活动。它就象一道坚实的门槛，把不具备安全生产条件的企业挡在了门外。企业要想跨过这道门槛，就必须加大安全投入，全面落实安全生产的基本条件，强化安全生产管理水平，改善企业安全生产环境，建立企业安全生产长效机制。

三是强化了安全监管执法力度。实施安全生产许可证制度的重要目的，就是通过这一制度，赋予安全生产监督管理部门一种有效的监管手段，以进一步加大安全生产监督管理的力度。一方面，在审核的同时，继续做好安全监管执法工作，加大对不具备安全生产条件的企业违反安全生产的监督力度。另一方面，还要加强颁证后的监管，对已取得安全生产许可证的企业，发现其不再具备规定的安全生产条件的，立即暂扣或吊销安全生产许可证。

四是促进企业充分认识到自身的安全责任。使企业初步了解到安全生产管理的系统性、科学性、重要性，有效地促进企业完善安全生产基本条件，落实责任，加大企业内部安全管理的力量和投入，提高安全管理人员的基本素质，促进企业提高内部安全管理水平，以及自我约束、自我完善的能力。

五是全面掌握了我市施工企业的基本情况。对所有企业的安全生产管理情况建立了档案，有了基本的数据资料，为今后制定安全生产管理政策，加大安全生产管理力度奠定了扎实的基础。

但是，目前在审查过程中也发现了一些问题。一是企业未按公司的职能设立安全生产责任体系和安全管理制度。各企业按要求的安全生产条件，做了大量的工作，审查结论都达到了合格或基本合格。但多数被审查企业的安全职责定位还不准确，仍未摆脱计划经济条件下所赋予其行政管理职能的定位，未按公司的职能设立安全生产责任体系和安全管理制度，一些管理制度和资料，经不起推敲和延伸，有明显的目的性。二是安全机构设立和专职安全人员配备有短期行为。有不少企业的安全机构和配备的专职安全人员虽从文件资料上达标，但不少是近期所为，实际上独立的安全机构和专职安全人员有的只是虚设或者挂名。企业在通过安全生产许可证审查合格后，安全机构和专职人员能否保持现状，还需要认真的检查。三是企业的安全生产法制观念和责任意识没有真正牢固树立起来。一些企业无视国家法律法规，片面强调经济效益，没有把安全生产摆上重要位置，忽视安全生产，安全意识不强，违章指挥、违章作业的现象时有发生。

三、不断强化安全生产许可证的监督管理

（一）不断完善建筑市场准入机制

建筑业实行安全生产许可证制度，目的是有效落实"安全第一，预防为主"的方针，设置企业安全生产条件的准入关口，从源头上严格把关，以防止和减少事故，实现安全生产工作由事后查处向事前防范转变。要通过实施安全生产许可证制度，以全面落实安全生产的准入条件为手段，以推动企业落实安全生产主体责任为重点，淘汰一些达不到安全条件的企业。不断提高企业安全生产保障能力，提升全市建筑企业整体素质的提高，落实企业安全生产主体责任，从根本上防止和减少各类事故的发生。

（二）不断强化安全生产的基础工作

近年来建筑业事故多发，虽然原因是多方面的，但安全生产基础条件差是根本性的原因。我市经过几年的大力整治，建筑施工安全生产条件有了明显改善，但是，应该看到目前的建筑业安全生产科技含量较低，安全生产工作基础比较薄弱。因此，要通过安全生产许可证的实施，督促企业按规定设置安全生产管理机构，配备专职安全生产管理人员，以安全生产责任主体的姿态，从企业生存和发展的高度自觉增加安全投入，依法规范自身安全生产行为，积极采用安全性能可靠的新技术、新工艺、新设备和新材料，不断改善安全生产条件。使企业主动发现自身安全管理存在的缺陷并进行整改，全面加强安全生产基础工作，提高安全生产管理水平。把加强企业制度建设、加强企业安全机构建设、加强企业安全管理队伍建设作为工作重点，从安全生产条件的硬件和软件两个方面加快整改步伐，提升建筑业企业安全生产条件，夯实安全生产基础。

（三）不断完善企业安全生产自保体系

通过安全许可证制度管理，实现管理重心的前移，查找企业的安全管理缺陷，促进企业完善安全生产条件，健全自保体系，企业要在全面排查的基础上，突出整改安全生产的薄弱环节。政府要改进安全检查方式，从以往重点对施工过程实体安全的监督检查，转变为对企业的安全生产自保体系建立与运转状况的监督检查为主，查找企业安全生产管理的薄弱环节，促进企业自我保障体系不断完善和有效运转，提高企业对安全生产的自控能力；从以往重点以告知性的检查，转变为随机抽查、暗访及巡查为主，增大安全监管的覆盖面；对安全责任不落实，致使施工现场安全隐患严重甚至发生安全事故的责任单位和责任人，加大责任追究力度，提高其违法成本。

（四）不断加强建筑行业安全生产监督管理

要通过安全生产许可证制度的实施，不断提高安全监管能力，做到安全监管体制及运行机制的科学、高效，实现安全监管的科学化、法制化、规范化。

一是提高公开、公正、公平的依法监管能力。把《安全生产许可证条例》的实施与《行政许可法》紧密结合，加强安全监管的执法规范建设，不断完善安全监管的内部工作程序和工作标准，建立规范市场主体行为、完善市场机制的地方性规章制度。实施差别化管理机制，结合企业的诚信记录，围绕安全生产许可证的管理要求作相应的梳理和调整。

二是严把准入关。加大对申报安全生产许可证的企业审查力度，严格检查企业的安全生产各项规章制度的落实情况。对申报企业要进行全面检查，对照企业提供的材料，对申报企业的安全管理体系进行审查，重点检查企业的机构建设是否到位，安全管理人员是否到位、企业的各项制度是否执行，检查企业申报材料与实际管理的符合性，对不符合安全生产条件的企业，坚决不予颁发安全生产许可证。

三是加大安全生产薄弱环节的监管力度。对发现建筑施工企业未依法取得安全生产许可证擅自从事建筑施工活动的，要依法将其清出建筑市场。加强对已取得证书企业的检查，对存在管理体系不完善、制度不落实、编造相关记录等问题，不再具备安全生产条件的企业，要坚决予以依法处理，直至吊销其安全生产许可证。