水利工程建设项目招标投标的行政监督

摘要：公开、公平、公正的招标投标活动是订立规范、诚信、有效合同前提和出发点。水利工程关系重大，水行政主管部门必须在招标投标阶段有效行使行政监督职能。我国水利工程建设项目招标投标行政监督工作开展的时间不长，可操作性的规范性文件出台较晚，行政监督工作方式还处于探索阶段。在总结和分析水利工程建设项目招标投标行政监督工作经验和现状的基础上，初步探讨了如何规范水行政主管部门的招标投标行政监督工作。

关键词：水利工程；招标投标；行政监督；初步探索

1、概述

《中华人民共和国招标投标法》的发布和施行，标志着我国招标投标法制化时代的开始。招标投标，是指招标人对工程、货物和服务事先公布采购条件和要求，吸引众多投标人参加竞争，并按规定程序选择交易对象的行为。招标投标遵循公开、公平、公正和诚实信用的原则。

从理论上讲，招标投标是合同订立的一种方式。我国在社会主义市场经济的培育过程中面临的一个严峻的问题是合同观念的淡薄和合同法律制度的不健全，其中许多问题是在合同的订立过程中产生的。尤其近年来，造成巨额财产损失和重大人员伤亡的恶性建设工程质量与安全事故时有发生。目前国内对建设工程质量和安全生产管理的研究侧重在项目建设过程中，而实际上造成这些事故发生的主要原因不是施工技术水平低，从根本上说，是由于合同管理制度不严造成的［1］我国的工程质量标准大多是强制性的，如果建设工程订立的合同严格采用国家标准，那么在合同履行过程中发生的质量事故就必然是违约行为。许多利欲熏心者在招标投标阶段就企图通过幕后交易使招标投标流于形式，以订立有利于自己的合同。因此，有关行政监督部门依法对招标投标活动实施监督至关重要。

2、水利工程建设项目招标投标工作的现状

水利工程建设是我国建设领域最早引进并推广招标投标方式的行业。1982年7月鲁布格水电工程建设、1986年河南板桥水库复建工程建设的施工招标，在当时都引起强烈反响。此后一系列工程在施工中广泛应用招标投标方法，取得了良好的社会、经济效益，对建设管理制度的改革和完善起到了极大的推进作用。目前，水利工程施工招标率已基本达到100%，监理招标率90%以上，限额以上重要设备和材料采购的招标率在80%以上，勘察设计招标正在稳步推进。

为贯彻落实《招标投标法》，水利部颁发或与有关部委联合颁发了《水利工程建设项目招标投标管理规定》等共17个相关规章制度和技术标准，各省级人民政府水行政主管部门和流域管理机构制定出台了133件招标投标管理规定，形成了与《招标投标法》相配套的水利工程建设项目招标投标法规体系，对于规范水利工程建设项目招标投标起到了重要作用。并且，水利部在2006年相继出台了《水利工程建设项目招标投标行政监督暂行规定》和《水利工程建设项目招标投标行政监察规定》，水利行业建立了分级负责的招标投标行政监督管理制度，明确了行政监督管理职责。各级水行政主管部门依法对水利工程建设项目招标投标活动进行了行政监督，行政监督工作逐步规范化、制度化。2004年，水利部建立了水利建设市场主体及相关执（从）业人员信用档案系统，将企业信用信息与市场监管制度结合起来，实施信用监督和失信惩戒制度，促进水利建设市场秩序的规范。

3、水利工程建设项目招标投标行政监督工作

水利工程建设项目招标投标行政监督就是用于控制水利工程建设市场、规范项目法人（或建设单位）等参建各单位行为，避免暗箱操作、幕后交易等不规范行为影响规范、诚信、有效的合同的订立，其监督的主体是水行政主管部门，客体是水利工程建设项目招标投标活动涉及的招标人或其代理机构、投标人、评标专家和相关工作人员，内容是以国家有关招标投标法律、法规及相关规章制度为标准，通过事前报告、事中监督、事后备案的方式对具体的水利工程建设项目招标投标行为进行行政监督。

4、招标投标行政监督存在的问题

水利工程建设项目招标投标行政监督的工作效果具体体现在水利工程建设项目招标投标事前报告、事中监督、事后备案、查处违法行为及评审专家库管理等多个监管环节中。但在行政监督实践工作中，与行政监管部门应承担的职责相比，其工作内容落实情况还有一定差距，监管职能还相对比较薄弱。造成这种状况的原因是多方面的，归纳起来主要有：

（1）事前核准把关不够严格，甚至无核准手续。有的招标人不按规定进行招标事项核准，自行招标，有的虽已核准，但未按照核准要求组织招标。有的“三无”项目在没有完成基本建设程序、落实建设资金，甚至连设计都未完成的情况下擅自进行招标。有的招标人或代理机构不按照要求将有关招标文件提交监督管理部门备案。有些行政监督部门淡化从源头上对招标工作的管理，对核准事项审核把关不严，对招标文件中发现的问题未予及时纠正。

（2）监督管理体系不健全，事中监督走过场。有些行政监督部门未建立健全配套的行政监督管理办法和具体的操作规程。对招标信息的发布、评标过程、评标委员会组成、评标规则和评标方法以及合同签订与履约验收、备案审查、执行监督及纠纷仲裁等的监督工作，具体操作人员无规可依，无章可循，无法保证整个招标投标过程能依照法定的程序规范进行。

（3）事后备案不落实，后续监管无人负责。当前招标投标管理工作中普遍存在一种重场内管理、轻后续监督的现象。后续监管不到位既有思想上不重视、人手不足的原因，更有体制上的原因，招标投标管理的后续监督工作出现真空，一些本可以通过后续检查发现的问题，如租借资质、非法转包、违法分包、擅自变更合同等未能得到及时的揭露和纠正。

（4）行政监督管理人员整体业务素质有待提高。部分行政监督管理人员在招标投标过程中存在违纪违法行为，不按程序办事，工作责任心不强，业务素质不高，甚至还参与评标定标工作，有目的性地指手划脚，使行政监督演变为行政干预。

5、如何规范招标投标行政监督

5.1 加强事前核准制度，严格审核把关在这一过程中，行政监督部门应监督的主要阶段及内容为：

（1）发布招标信息阶段主要监督：

①项目是否具备了招标条件；

②招标人是否具有自行招标的能力；

③根据实际情况核准招标方式，确定公开招标或邀请招标。

（2）编制招标文件阶段主要监督：

①招标人有无以不合理的条件限制或排斥潜在投标人；

②标段划分是否科学、合理，是否存在肢解发包现象；

③提出的工期要求是否符合实际；

④有否其他对投标人不公平的条件。

（3）投标人资格审查阶段主要监督：招标人是否公开、公平、公正地选择投标人。

行政监督部门在项目审批、招标核准、文件备案等前期环节，必须按照有关法律法规规定认真审核把关。

5.2 加强事中监督，加大执法监管力度。

在这一过程中，行政监督部门应监督的主要阶段及内容为：

（1）投标、开标、评标、决标阶段主要监督：

①是否按规定截标时间送达投标文件；

②开标程序是否正确；

③投标文件是否有效；

④是否有串标、围标、陪标等现象；

⑤是否有排斥或倾向某投标人的现象；

⑥评标办法是否合理，是否按规定从专家库中抽取评标专家、评标专家组成是否合理，是否公平、公正地进行评标；

⑦决标是否公平、公正、合理。

（2）签订工程合同阶段主要监督：

①工程合同是否按照招投标确定的原则签订；

②工程造价及规模有否改变等。

监督水利工程建设项目招标投标活动不能仅仅停留在开标评标过程，停留在开标评标的现场。参与现场监督人员，必须按照招标文件规定的内容、程序和要求实施监督，不得随意更改招标程序、内容和方式。要进一步深入，要监督招标代理机构的行为，杜绝代理公司对同一项目既编制招标文件又编制投标文件。要大力监督项目法人以各种形式的规避招标行为，杜绝肢解工程、虚假合同。要加大对施工企业的监督，杜绝挂靠资质、租借资质等行为。要加强施工现场的检查，重点检查项目经理是否到位及履行职责情况。各有关行政监督部门应各司其职，密切配合，加强管理，切实履行招标投标行政监督职责。

5.3 严格事后备案和监督实行招标报告备案和中标公示制度，监督合同签署方式、项目实施竣工后价格结算等情况。凡有异议和投诉，及时进行调查处理，对违反招标投标规定的行为要坚决进行纠正。加强招标投标档案监督，招标投标工作完成后，应立刻对招标投标业务的资料整理归档封存，招标投标业务和信用档案是衡量和检验招标工作质量的重要资料，也是事后监督的重要依据。

5.4 加强体系建设，使行政监督执法程序化和规范化从创新机制入手，加大监督力度，建立健全监督制度，促进水行政主管部门依法履行监督职能，构建科学有效的招标投标监督体系，有效遏制招标投标工作中的腐败行为。建立健全招标投标行政监督管理办法和操作规程，使行政监督工作更加程序化和规范化，少一些随意性和人情味。

5.5 加强廉政教育，净化执法环境水利工程建设项目招标投标活动是工程项目建设腐败滋生的高发阶段，也是相当敏感的问题，虽然纪检、监察、审计、计划、财务、建设等管理部门都按照相应的职责对招标投标工作进行了监督，但违纪违法现象仍有发生，这和监督部门监督不到位，处罚力度不够有着一定的关系。监督难、查处难、执法难，有大环境的因素也有自身的因素。规避招标、围标串标、招标代理机构行为不规范等问题，都很难监督到位，其中的利益勾结，商业贿赂，都难以调查取证。有些处罚也难以到位，甚至是不了了之，还有些是象征性或不痛不痒的表示一下，处罚起不到实际的教训和警示作用，形成恶性循环。应提高行政监督及执法人员招标投标业务水平，加强廉政教育，依法监督，照章办事。加大在开展商业贿赂专项治理中行政监督的力度，依法查处招标投标中的违法行为，真正做到执法必严，违法必究。

5.6 开展行政监督工作专项检查，督促监管职责到位水行政监察部门应对重点水利工程项目招标投标行政监督工作开展监督检查，对有关行政监督部门的监督行为进行行政监察，对行政监督效果进行评价，实行行政监督责任追究制度，促进监管职责到位。

在当前大力整顿和规范水利建筑市场秩序的形势下，随着《招标投标法》、《水利工程建设项目招标投标行政监督暂行规定》等法律、法规以及规章的全面贯彻和实施，将大力促进水利工程建设项目招标投标行政监督工作的效率和权威的不断提高。

参考文献：

［1］何红锋。招标投标法研究。天津：南开大学出版社，2004。

［2］陈哲夫。监察与监督。北京：北京大学出版社，1994。