我国招标投标的发展状况及问题

我国曾经最早于1902年采用招标比价（招标投标）方式承包工程，当时张之洞创办湖北皮革厂，五家营造商参加开标比价。但是，由于我国特殊的封建和半封建社会形态，招标投标在我国近代并未象资本主义社会那样以一种法律制度形式得到确定和发展。

1980年10月17日，国务院在《关于开展和保护社会主义竞赛的暂行规定》中首次提出，为了改革现行经济管理体制，进一步开展社会主义竞争，“对一些适于承包的生产建设项目和经营项目，可以试行招标投标的办法”。1981年间，吉林省吉林市和深圳特区率先试行工程招标投标，并取得了良好效果。这个尝试在全国起到了示范作用，并揭开了我国招标投标的新篇章。此后，随着改革开放形势的发展和市场机制的不断完善，我国在基本建设项目、机械成套设备、进口机电设备、科技项目、项目融资、土地承包、城镇土地使用权出让、政府采购等许多政府投资及公共采购领域，都逐步推行了招标投标制度。

—、政府机关日常消费的招标采购

近年来，随着我国招标投标制度的广泛推广，一些地方开始了以招标投标为主要方式的政府采购日常消费的招标的试点工作，从此，政府招标采购在我国迈出了尝试性的第一步。目前，政府采购主要集中在办公用品、公务用车及相关服务等日常消费性支出方面。

——在深圳市政府于1997年11月以公开招标方式采购27辆公务用车，有7家汽车供应商参加投标竞争，中标成交价比市价低7.1%，市财政因此节省资金70余万元。该市1998年2月对城市绿化工程进行招标，有34家专业公司投标，结果两家公司以低于预算价52%的价格中标，财政因此节省绿化开支155万元。目前深圳市已进行的1.5亿元政府采购中，节省资生近2000万元。

——重庆市于1997年底第一次以公开招标的方式为市级行政事业单位统一采购65辆公务用车，成交额比原来财政预算安排资金节约350万元，开支节约率达到20%；前不久该市又第二次公开拓标采购42辆公务用车，又从1068万元的预算中节资168.7万元，节约率达15.8%.

——此外，河北、北京、山东等其它一些省市也进行了政府采购招标的试点工作。从试点地区的情况看，招标采购节约率普遍为10－15%，少数项目达到30%甚至50%.目前全国政府采购金额估计在2000亿元左右，若按10%的平均节资率计算，每年可节省采购资金200亿元。

二、国家重点建设项目招标

对建设项目实行招标投标，是国家投资计划实施中的一个非常重要的环节，是项目投资概算能否控制得住的一个关键措施。国家计委就与有关部门联合发布了《建设工程招标投标暂行规定》，此后又发布了《工程设计招标投标暂行办法》（1985年6月）、（关于加强国家重点建设项目及大型建设项目招标投标管理的通知》（1991年2月）等，提出：建设项目的设计、设备采购、施工除有特殊原因不宜招标外（要提前报经国家计委备案），都要创造条件实行招标投标，可根据工程的性质、规模、复杂程度及其他客观条件，分别采取公开招标、邀请招标和议标等方式。1997年，国家计委在总结实践经验的基础上，为加强重点建设项目的管理，制定并发布了《国家基本建设大中型项目实行招标投标的暂行规定》，提出建设项目主体工程的设计、建筑安装、监理和主要设备、材料供应、工程总承包单位以及招标代理机构，除有特殊情况或要求外，都应实行招标投标，并强调在条件允许下，建设项目及其项目法人的确定、不涉及特定地区或不受资源限制的项目建设地点的选定、项目前期评估咨询单位的确定，也应当通过招标投标进行。此外，在国家计委颁发的《关于实行建设项目法人责任制的暂行规定》（1996年4月）、《国家重点建设项目管理办法》（1996年6月）以及有关部门的有关招标投标规定中，也都对建设项目招标投标的有关程序及实体问题进行规定。

目前，国家建设项目招标投标工作已得到大面积推广，并已取得了显著的经济和社会效益。如三峡、二滩、小浪底工程等重大项目，都是国家投资为主、关系国民经济和社会发展全局的大项目。这些项目采用招标投标，对全国固定资产投资的管理和投资效益的提高产生了重大影响。

三、建设工程招标

八十年代初，我国率先在工程建设领域推行招标投标制，作为建筑业和基本建设管理体制改革的突破口，从此拉开了我国招标投标制度全面推广和发展的序幕。

1983年6月7日，原城乡建设部印发了《建筑安装工程招标投标试行办法》，规定“凡经国家和省、市、自治区批准的建筑安装工程，均可按本办法的规定，通过招标，择优选定施工单位。持有营业执照的国营建筑企业和集体所有制施工单位，均可通过投标，承揽任务”。这是建设工程招标投标的第一个部门规章，也是我国第一个对招标投标做出较详尽规定的办法，它的颁布为我国推行招标投标制奠次年，我国开始全面推行招标投标制。

1992年12月30日，建设部发布了《工程建设施工招标投标管理办法》，规定“凡政府和公有制企、事业单位投资的新建、改建、扩建和技术改造工程项目的施工，除某些不适宜招标投标的特殊工程外，均应按照本办法，实行招标投标”。这个规定对规范招标投标各方行为起了积极作用。

上述各项政策法规的出台，极大地推动了全国建设工程招标投标工作的开展。1984年，招标投标面积只占当年施工面积的4.8%，1985年这个比例上升为13%，1986年为15%，1987年为18%，1988年为21.7%，1989年为24%，1990年为29.5%.1996年达到54%，个别省市如陕西、河北、江苏等高达90%以上。

我国对建设工程招标投标的日常监督管理主要通过全国各级建设工程招标投标管理办公室进行的，这个管理办公室为政府授权管理建设工程招标投标的事业单位，其基本管理职能为工程报建、招标投标、建设单位资格管理

管理主要通过全国各级建设工程招标投标管理办公室进行的，这个管理办公室为政府授权管理建设工程招标投标的事业单位，其基本管理职能为工程报建、招标投标、建设单位资格管理、工程合同管理、发承包代理单位管理和市场行为的检查监督，直至工程发包承包全过程的监督管理。目前全国绝大多数地级以上城市都建立了的招标投标管理办公室，据不完全统计，列入招标投标管理办公室事业编制专职从事管理工作的人员近3000人。这些管理机构为推动我国招标投标工作起了重要的作用。

全国目前已有21个省、自治区、直辖市人大颁发了《建筑市场管理条例》；有7个省、自治区、直辖市颁发了《建设工程招标投标管理条例》。在这些地方性法规出台后，不少地方还制定与之配套的规章和规范性文件，包括报建、招标代理、招标申报、招标文件及标底管理审查，开标、评标、定标、百分制评标等方面的管理规定，规范招标投标管理，减少工作的随意性。

以标底为基础的投标报价体系。标底是依据全国统一工程量计算规则、预算定额和计价办法计算出来的工程造价，是投资者对建设工程预算的期望值，也是评标的参考中准价。标底需要经过建设系统的招标办的审查，以保证其准确性和权威性。开标前标底是保密的，任何人不得泄露标底。为减少标泄密现象的发生。招标投标管理机构审定标底的时间是在投标截止之后，开标之前。标底有一定的上下浮动范围，在这个浮动范围内投标报价有效，超出浮动范围的投标报价无效。

建立了以百分制为主体的评标定标办法。我国大部分地区采用的是百分制评标办法，即设立造价、质量、工期、信誉等若干指标，赋予每项指标一定的分值，逐项打分，得分最高者中标。考虑到项目经理是工程的具体实施者，在项目实施过程中有着拳足轻重的作用，招标投标管理工作在强化对投标企业管理的同时，还建立项目经理档案，考核项目经理的业绩，并将业绩量化记分带入百分制评标中，直接影响企业能否中标。考核项目经理的做法，从根本上解决项目层层转包、多头挂靠的混乱现象，促使项目经理提高素质，提高工程建设管理水平。除百分制评标法外，我国部分地区在技术简单、利润高的建设工程中开始实行合理低标中标法，取得了初步成功。

四、进口机电设备招标与机械成套设备招标

（一）进口机电设备招标

我国的机电设备招标投标事业是改革开放以后逐步发展起来的。1985年为了深化流通体制改革，改革机电设备进口管理工作，国务院决定开展机电设备招标工作，并批准成立了中国机电设备招标中心。十多年来，全国机电设备招标系统进行了1万多个项目的招标，进口设备招标150多亿美元，平均节汇率在10%以上，国内设备招标50多亿元，平均节资率15%以上，取得了较好的经济效益和社会效益，为改革开放和经济建设发挥了重要作用。

我国进口机电设备招标工作的发展，大致经历了三个发展阶段。第一阶段是起步阶段。1985年中国机电设备招标中心成立后，一边着手制订招标工作的制度办法，一边批准组建了北京、上海、天津、广州、武汉、西安、重庆、沈阳八个中心城市招标机构。并选择一些合适的项目，参照世界银行等国际上的经验和采购程序，结合中国的国情，在招标的程序和效果方面进行试点，积累了一些基本经验。二是进口机电设备国内招标的全面推广阶段。这个阶段从1987年开始，提出了以下要求：凡国内建设项目需要进口的机电设备，必须先委托中国机电设备招标中心下属的招标机构在中国境内进行公开招标；凡国内制造企业能够中标制造供货的，就不再批准进口，国内不能中标的，可以批准进口。三是开展国际招标阶段。随着我国改革开放的进一步深入，我国在改革关税、进口管理等方面采取了一系列重大举措，明确要求机电设备招标要按国际惯例办事。从1992年开始，中国机电设备招标中心带领各地招标机构逐步转向国际招标，即对用户所需进口的机电设备进行公开的国际招标，公平对待国内外投标者，优者中标。1994年，我国对进口体制进行重大改革，除了大幅度降低关税外，还对非关税制度进行了重大改革，将机电产品管理分为三大类：第一类是实行配额管理的机电产品；第二类是实行招标的特定机电产品；第三类是自动登记进口机电产品。对特定机电产品，由国家指定的28家专职机构进行招标。

我国机电设备招标工作经过十多年的发展，已经初步走向成熟，主要体现在以下几个方面：一是建立了比较完善的制度办法。1986年制定了《申请进口机电设备国内招标投标管理暂行办法》，1987年又做了补充规定。1993年发布了《机电设备招标投标指南》。明确了招标需遵循的原则、基本程序，提出了招标投标在与国际惯例相衔接中的指导意见。1996年11月，国家经贸委颁布了《机电设备招标管理办法》和《机电设备招标机构资格管理暂行办法》。

（二）机械成套设备招标

长期以来，我国建设项目的成套设备供应实行计划分配制。改革开放以后，招标投标在设备成套供应中越来越占据重要地位。从此，我国成套设备招标投标工作经历了三个发展阶段：

起步阶段。我国建设项目成套设备招标投标工作起步于1984年。当时，上海市成套公司为上海益民啤酒厂及浦东煤气厂一期工程组织设备成套：北京成套局为华东啤酒厂组织设备成套。两家成套公司都借鉴世界银行设备招标的做法，采取了打破地区、部门以及军工和民用的界线，进行了招标择优选择，取得了很好效益。为此，原物资部成套管理局立即在成套系统推广了上海、北京的招标经验。1986年，又选定山西铝厂二期工程进行试点，将工程所需大型专用设备采用招标和询价比价方式落实了设备采购，对其中47台压力容器实行了招标。此后又陆续组织了中州铝厂热电站设备等一批国家重点建设项目所需设备进行了各种类型的招标试点，包括专用设备，批量大的通用设备，单项工程设备总承包招标等。

组织推行阶段。为了加强对招标工作的管理和指导，进一步推动成套系统的招标工作，1987年4月原物资部成套管理局正式成立了招标管理机构，1987年编印了“建设项目设备招标实例选”，1988年召开了成套系统招标研讨会，1990年与中国机电招标中心共同召开了全国招标发展研讨会，1990年编印了“成套项目招标技术资料汇编”并建立了适应当时实际需要的招标管理程序，该年还完成了“成套设备推

推行招标竞争机制的系统研究和设计“课题。所有这些，都为完善成套设备招标投标工作做了很好的准备。

完善提高阶段。多年来的招标实践证明，要进一推行成套设备招标，提高招标工作的管理水平，必须加强政策法规研究，加强制度化规范化建设，进一步理顺并创造有利于推行招标的外部条件，建立有利于推行招标的内部机制。为此，我国逐步建立了一整套适合成套系统招标工作需要，具有中国成套设备招标特色，切实可行的“文本”“程序”“方法”“意见”“数据库”“办法”“规定”等。1991年，原物资部颁发了《建设工程设备招标投标管理暂行办法》，这是成套系统乃至全国基本建设领域推行设备招标管理的第一个法规性文件；1995年，为了适应新的形势要求，原国内贸易部印发了修订后的《建设工程设备招标管理试行办法》；1996年，原国内贸易部、原机械部等部门联合印发了《建设工程设备招标机构资格管理试行办法》；各地也相继制定了本地区的法规和办法。上述法规制度的出台，有力地推动了我国成套设备招标工作的开展。

经过十几年的发展完善，我国成套设备招标投标工作呈现出以下特点：

首先，成套设备的招标投标是为国家基本建设项目、技术改造项目选用的一种采购方式，是建立在公有制基础上的法人之间的经济活动，企业之间、劳动者之间的根本利益是一致的，没有根本利害冲突，在这个基础上开展的招标竞争是一种互相协作，互相促进，鼓励先进的竞争。同时，由于成套设备具有较高的技术经济要求，因此只有符合条件的有关设备制造单位才可以参加投标或联合投标。

其次，成套设备招标投标的客体具有层次性和可分性。建设项目需要的成套设备招标可分为两个层次：一是建设项目设备总承包招标，二是在设备承包基础上组织单项设备招标；具体又可分以下几种情况：

（1）按大型设备、专用设备、非标准设备及机组、系统、生产线成套设备进行招标；

（2）按建设进度分单项或子项所需设备进行招标；

（3）按设计阶段分初步设计或施工面设计所需设备进行分段招标；

（4）按整个项目所需没备一次性总招标；

（5）按工程建设需要从工艺、设备的设计到安装调试进行设备总承包招标。成套设备招标投标可根据工程性质、建设规模、技术复杂程度分别采取公开招标、邀请招标或议标等方式。

再次，成套设备招标具有一定的范围和条件。建设工程所需的成套装备，不是也不可能是全部采用招标方式来组织供应，这是由于产品的特点及市场的实际情况所决定的。有的产品由于技术十分复杂，国内独家生产或有屈指可数的几家具有承担能力；有的工期紧迫，需方用货急切，时间不能等待；少数特殊工程项目设备保密性强；有的批量太小，产值不大，不足以引起企业投标竞争兴趣；有的短线产品产品供不应求；等等。除上述特殊原因不宜招标外，其他均适宜进行招标。

机电设备和机械成套设备招标投标存在的问题，最主要的有：一是认识问题。受传统计划经济思想的影响，对招标的重要性认识不清，常常用企业自主权干扰招标工作的开展；二是受部门利益、地方利益的影响，条块分割依然存在，不利于开放、竞争、有序的设备招标投标市场体系的形成，限制了招标投标发展的空间；三是设备招标的份额很小。例如，中国机电设备招标中心系统每年约完成15亿美元的招标采购，中国外贸系统招标机构每年完成近20亿美元的利用国外贷款项目的招标，国内设备招标就微乎其微了。这点份额很难与中国每年固定资产投资项目采购设备总量相比。四是管理相对落后，导致招标工作困难重重，推广招标的难度很大，因而设备招标潜力还很大。

五、科技项目招标

1996年4月，国家科委首次对国家重大科技产业工程项目—“高清晰度电视功能样机研究开发工程项目”实行公开招标。这一招标活动所产生的影响及意义已超出了项目本身，不仅在我国科技界产生了积极的反响，而且也为进一步推动我国科技计划项目实行招标制奠定了实践基础。

长期以来，我国的科技工作主要是依靠计划和行政手段来进行管理和调整的。从科研课题的确定到研究开发，直至试验、生产，都由国家指令性计划安排。国家用于发展科技事业特别是科研项目的经费，主要来自于财政拨款，并且通过计划方式来确定经费的投向和分配。科研项目及其经费的确定，往往是通过自上而下或自下而上的封闭方式确定。这种做法，不仅在决策上具有一定的盲目性，而且在具体实施过程中还存在着项目重复、部门分割、投入分散、人情照顾等弊端，使有限的科技投入难以发挥最优的功效。为此，自1985年以来，国家有关科技政策法规多次明确，科技计划项目要实行招标投标制。这些政策法规主要有《中共中央关于科学技术体制改革的决定》（1985年3月13日）、《中共中央、国务院关于加速科技进步的决定》（1995年5月6日）、《国务院关于“九五”期间深化科学技术体制改革的决定》（1996年9月15日）、《中华人民共和国促进科技成果转化法》（1996年5月15日）、《国家科委“九五”国家科技攻关任务招标投标暂行管理办法》（1996年6月17日）等。

目前，政府对科技的投入，仍在整个科技投入中占有相当大的比例。1995年，国家科技投入中央财政拨款额为301.88亿元；由国家科委实施的国家“863”计划，1987年以来财政拨款额为24.5亿元；国家科技攻关计划，由国家科委负责部分的财政拨款额，“八五”期间为13.89亿元，“九五”期间计划拨款23－25亿元。此外，国务院其他主管部门、军工科研管理部门、地方各级人民政府、国有企事业单位等，也对科研项目的研究开发活动投入了大量的资金。如何更好地使用好这些科技投入，以最低的投入获得最优的成果，促进科技进步，就成为科技招标投标工作的重要任务。然而，由于体制上的限制、认识上的差异、观念

上的陈旧以及科技招标的实际难度等种种原因，科技项目招标投标进展缓慢，目前还仍处于试点探索阶段。

目前，科技项目招标中存在的主要问题有：

（1）科技项目招标范围较难确定。国家科技计划项目种类较多，经费使用方式和目

目的不一。国家科技投入，既包括财政拨款，也有大量科技贷款。除用于开发研究外，还有用于基础性研究，部分有商业化价值和产业化前景的研究项目还有资金回收等问题，如何确定科技项目招标范围，是下一步国家法律法规急需解决的问题。

（2）国家科技财政投入经费部分带有“事业”性质，与一般的公共采购行为有所不同，因此，对投标人是否应有所有制方面的限制，尚待探讨。如1996年国家科委进行的高清晰度电视功能样机的招标，在招标公告中即要求投标人为“国有企事业单位”。

（3）科技项目内容上的特殊性，使科技项目的确定除价格因素外，还有一个技术风险的因素。既要使价格最低，同时又要使技术风险最小，因此标底的确定及评标必须考虑技术上的因素，这是科研项目招标中较难操作的一个难点。

（4）科技项目招标代理机构的建设问题。目前，全国尚元专门的科技项目招标代理机构。这类代理机构亟待发展。

六、利用国际金融组织贷款和外国政府贷款进行的招标

改革开放以来，我国利用国际金融组织和外国政府贷款规模逐步扩大。目前，我国利用的国际金融组织和外国政府贷款主要有世界银行贷款、亚洲开发银行贷款、日本海外经济协力基金贷款等。1996年，我国利用国际金融组织贷款余额为167.39亿美元，利用外国政府贷款余额为221.64亿美元。按照贷款方的要求，利用这些贷款的项目一般均需采用国际或国内竞争性招标（少数特殊情况例外）。我国对这些贷款的窗口管理部门，也根据贷款方的有关规定和要求，相继制定了一些管理性的实施规定，如《世界银行贷款项目国内竞争性招标采购指南》、《世界银行贷款项目机电设备招标采购审查办法》、《关于世界银行贷款项目招标采购采用标准文本的通知》、《关于颁布世界银行和亚洲开发银行贷款项目国际招标代理机构委托指南的通知》等。这样，在我国形成了比较独特的利用国际金融组织和外国政府贷款的竞争性招标投标。

利用上述贷款项目的招标投标，总的来说是比较透明、规范的，每一步程序都有相应的监督措施，如招标文件的审查、资格预审决定的审核、评标的审核等，因而保证了公开、公平和较强的竞争性。但实践中也出现了一些问题，主要有：一是国内有关招标程序与国际金融组织招标程序存在一定差异，不能很好接轨；二是时间上，国内的项目审批程序与世行项目准备程序不能衔接，往往造成采购计划出现变化。例如世行项目的详细采购计划需进入项目的评估报告（SAR），而我方的很多审批步骤均在其后，如可研审批等等；三是贷款方及我国有关部门对招标文件及评标结果的审查时间过长，影响了招标投标的效率。